国资基金退出相关问题实务探讨

release time 2021.11.22 author 于丽娜

引言:

随着国资和国有企业在基金投资领域的发展，国资基金日益成为一二级资本市场的重要资金来源。由于国资基金既需要遵守国有资产的相关法律规定，也需要遵守基金的的法律规定，在实务界，国资基金的认定及退出方式等相关问题存在一定争议。

本文主要是对公司型和有限合伙型国资基金的认定和退出，包括作为拟上市企业、上市企业的股东时国资基金的认定略作探讨。

概述

国资基金在实践中的叫法不一，比如“政府投资基金”、“政府产业基金”、”政府引导基金“、“政府母基金”等，所涉及到的国家、地方层面的法律法规也不同，对实务中国资基金的认定及退出方式等造成了一定困扰。

我们从不同角度对国资基金进行分类，目的在于分析其可能涉及到遵守和适用的法律规定。

从主管部门、资金来源角度

一般可以分为政府投资基金和国有企业投资基金。其中，政府投资基金是指”由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”（《政府投资基金暂行管理办法》第二条）。因此，区分政府投资基金和国有企业投资基金主要看其资金来源是否属于财政预算资金。

从投资目的

国资投资基金可以分为战略性投资基金和财务性投资基金。

从基金类型

可以分为公司型基金、合伙型基金、契约型基金。

国资基金退出路径

目前比较困扰实务界的主要是，国资基金退出是否需要评估及进场交易？

（一）国资持有的公司制基金份额转让是否需要进行交易

《企业国有资产法》第二条对企业国有资产进行了界定“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”

《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）第四条对何为“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”明确界定为“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

根据32号令，对于国有全资、国有控股、国有实际控制的公司制基金，国资所持有的基金份额转让应当进场交易。

但是，按照《政府投资基金暂行管理办法》第十九条的规定，“政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。”第二十一条的规定：政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。

根据前述规定、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》及部分地方政府的政府投资基金规范性文件及实务操作，我们的理解是除了章程中另行约定外，政府投资基金中政府出资退出必须进场交易。但建议在实务操作前，与当地国资部门进行适当沟通。

（二）国资持有的有限合伙型基金份额转让是否需要进行交易

根据2018年12月29日国资委网上提问的回复，32号文的适用对象仅包括公司制企业，有限合伙制企业份额的监督管理不直接适用32号文。具体如下：

根据国务院国有资产监督管理委员会关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函（国资厅产权〔2008〕80号，以下简称“80号文”），“持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）标注国有股东标识：

1、政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。2、上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。3、上述“2”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。4、以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。”

根据2018年7月1日实施的《上市公司国有股权监督管理办法》（36号令）第七十八条明确，“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，有限合伙企业所持上市公司股份的监督管理另行规定。”

根据2020年1月国资委最新颁布的《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》对有限合伙型基金的国有权益登记作了规定，其中，第四条规定“出资企业通过出资入伙、受让等方式首次取得有限合伙企业财产份额的，应当办理占有登记。” 第七条规定“有限合伙企业有下列情形之一的，应当办理注销登记：（一）解散、清算并注销的；（二）因出资企业转让财产份额、退伙或出资企业性质改变等导致有限合伙企业不再符合第二条登记要求的。”

根据前述规定，我们的理解是有限合伙型基金不直接适用32号令，但涉及国有出资的，应当办理国有权益登记。但不直接适用32号令是否意味着国资退出有限合伙型基金无需进场交易？在实务中，我们认为还是应当结合基金的股权架构、国资属性进行综合判断，该有限合伙型基金是否属于国有企业，具体来说，可以综合考量GP的国资属性、LP中国资的持股比例及国资对于有限合伙企业的控制力等。如果有限合伙型基金确实属于国有企业，国有出资的退出依然应当按照国有资产交易的相关规定。

在IPO实践中，对于拟上市企业或上市企业的国资有限合伙型基金股东。对国有出资的有限合伙型基金分为80号文时代和36号令时代。在36号令颁布之后，实务中更多倾向于国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定。以下为相关案例：

（1）适用80号文认定

2016年广东拓斯达科技股份有限公司IPO中福建兴证战略创业投资企业(有限合伙) 被认定为国有股东，根据《关于广东拓斯达科技股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的补充法律意见书（三）》，发行人律师认为，“兴证创投的股东厦门建发集团有限公司及厦门象屿集团有限公司均为厦门市国资委100%控股公司，二者合计持股比例为57.48%，故根据80号文关于“持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》标注国有股东标识：……2、上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。”的规定，兴证创投为发行人的国有股东。”

（2）适用36号令认定

2021年10月，IPO案例炬芯科技中，根据《上市公司国有股权监督管理办法》规定，珠海科创高科创业投资基金合伙企业（有限合伙）出资人结构如下，基金管理人珠海高科创业投资管理有限公司为100%纯国资（珠海市国资委），LP中国有持股比例为100%。其并没有被认定为国有属性，招股书中给的理由是“根据《上市公司国有股权监督管理办法》规定，国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定。因此，科创高科、珠海格金持有的公司股权不作国有股东认定。”

2020年1月，IPO案例洁特生物（688026.SH）中，广州开发区广开知识产权运营投资中心（有限合伙）出资人结构如下，GP为100%纯国资（广州市政府控股），LP中国有持股比例超过95%。其并没有被认定为国有属性，招股书中给的理由是“天泽瑞发、广开知产的执行事务合伙人均为万联天泽资本投资有限公司，该公司为国有控股企业。根据国资委、财政部、证监会于2018年5月16日联合发布的《上市公司国有股权监督管理办法》（36号令）第78条的规定：国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定。因此，天泽瑞发、广开知产持有的公司股权不作国有股东认定。”

根据笔者参与的国资基金项目的相关经验，国资基金在扶持和引导国家鼓励行业、激发地方经济活力、扶持早期项目及资源整合等方面有着独特优势和存在的必要性，但我们也注意到，国资在与社会资本融合过程中，基金的运作效率会受到一定影响，如何合法合规和有效地利用国资仍然是实务操作中我们需要谨慎考虑的。