商业贿赂违法责任知多少：不良记录失信评级，入院招采多处受限

为加强医疗机构的管理，规范医疗机构采购药品、医用设备、医用耗材等行为，制止非法交易，打击商业贿赂，国家卫生计生委（现为国家卫生健康委员会）于2007年1月19日发布了《关于建立医药购销领域商业贿赂不良记录的规定》，于2013年12月25日进行了修订完善，2014年3月1日起施行。

药品、医用设备和医用耗材生产、经营企业或者其代理机构及个人（“医药企业及代理人”)给予采购与使用其药品、医用设备和医用耗材的医疗卫生机构工作人员以财物或者其他利益，有下列情形之一的，应当列入商业贿赂不良记录：（一）经人民法院判决认定构成行贿犯罪，或者犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，人民法院依照刑法判处免予刑事处罚的；（二）行贿犯罪情节轻微，人民检察院作出不起诉决定的；（三）由纪检监察机关以贿赂立案调查，并依法作出相关处理的；（四）因行贿行为被财政、工商行政管理、食品药品监管等部门作出行政处罚的；（五）法律、法规、规章规定的其他情形。[1]

各省级卫生健康委员会将会在其政务网站定期公布商业贿赂不良记录名单，并在公布后一个月内报国家卫生健康委员会。国家卫生健康委员会政务网站转载各省级卫生健康委员会公布的商业贿赂不良记录。

根据医药企业及代理人列入不良记录的次数，其产品进入公立医院受到的影响为如下两档。国家层面的不良制度规定发布后，青海、上海、安徽、江苏、江西等多地的卫生计生委（现为卫生健康委员会）都曾发布过地方层面的不良记录管理办法，大部分地方层面规定都与国家层面的规定一脉相承，《上海市医药购销领域商业贿赂不良记录管理规定》及《江西省医疗卫生机构医药购销领域商业贿赂不良记录管理暂行办法》（2024年发布）与国家层面的规定略有差异。

与国家层面的规定相比，《上海市医药购销领域商业贿赂不良记录管理规定》不仅限制或禁止“公立医院”采购涉事产品，还限制或禁止“集中采购平台”采购。就第（1）档，江西的规定禁止公立医院采购的产品范围限缩为“被列入‘不良记录名单’的”产品，而非列入不良记录企业的所有产品；就第（2）档，江西的规定与国家层面的规定并无本质区别，均针对列入不良记录的企业生产经销的“所有”产品。

公司被列入商业贿赂不良记录的，其具有法人资格的子公司不需与公司共同承担相应责任；具有法人资格的子公司被列入商业贿赂不良记录的，公司不共同承担相应责任。[5]

综上，不良记录制度是一种基于行政管理关系的信用监管，国家卫生监管部门有权对医疗卫生机构工作人员索取或者收受贿赂进行调查核实，并通过行政权力对医疗机构执行不良记录相关规定的情况进行监督检查。

2020年2月, 中共中央、国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》, 提出应当协同推进医药服务供给侧改革, 完善医药服务价格形成机制, 建立药品价格和招采信用评价制度。国家医疗保障局随后即于2020年8月28日发布了《关于建立医药价格和招采信用评价制度的指导意见》。

同年9月，国家医疗保障局与最高人民法院签署《关于开展医药领域商业贿赂案件信息交流共享的合作备忘录》，旨在建立医药领域商业贿赂案件定期通报制度，积极拓展医药领域商业贿赂案件司法成果在医药价格和招采领域运用，共同推动全系统各层级开展信息交流共享，持续深化治理医药领域商业贿赂协同合作。[6]

2020年11月18日，国家医疗保障局医药价格和招标采购指导中心发布了《医药价格和招采信用评价的操作规范（2020版）》及《医药价格和招采信用评级的裁量基准（2020版）》，就建立并实施医药价格和招采信用评价制度进行了具体规定。国家医疗保障局还于2023年11月17日发布了《关于加强和改进医药价格和招采信用评价工作的通知》，对信用评价制度实施过程中“向生产企业穿透不到位”、“失信处置不及时”等问题提出具体要求。2020年以来，北京、江苏、广东、重庆、湖南等多地的医疗保障局发布了地方层面的信用评价制度政策文件。各地方政策与国家层面政策规定基本一致，但也存在细微差异。

有别于以行政管理关系为基础的公共信用监管，信用评价制度依托药品集中采购市场，以买卖合同关系为基础，要求医药企业事前主动承诺，杜绝实施失信事项清单所列的失信行为，引导或要求医疗机构向诚信企业采购医药产品，减少或中止向失信企业采购医药产品，使失信企业承担相应的违约责任，同时也鼓励失信企业进行信用修复。各省级药品和医用耗材集中采购机构（“省级集中采购机构”）负责实施信用评价制度，接受同级医疗保障部门的指导和监督。省级集中采购机构并非执法机构，主要依托法院判决以及行政处罚所确定的失信事实，自身并不对医药回扣等违法违规行为进行调查、定性和查处。

医药价格和招采信用评价制度适用于药品和医用耗材集中采购、平台挂网，以及公立医疗机构和医保定点的非公立医疗机构开展的备案采购。在集中采购市场之外经营的医药企业和医药产品（如民营医疗机构、非医保定点药房），不列入评价范围。

《医药价格和招采失信事项目录清单（2020版）》规定了医药企业在定价、营销、投标、履约过程中实施的7类失信行为：医药企业在医药购销中给予回扣或其他不正当利益（以下简称“医药商业贿赂”）、取得虚开的增值税发票、实施垄断行为、违反《价格法》的行为、不正当价格行为、扰乱集中采购秩序、恶意违反合同约定。前述目录清单实行动态调整，省级集中采购机构不自行增补医药价格和招采失信事项，可结合工作实际，通过国家医疗保障局医药价格和招标采购指导中心提出修订目录清单的意见建议。

医药企业参加或受托参加药品和医用耗材集中采购、平台挂网，以及公立医院和医保定点的非公立医院开展的备案采购，应按《医药价格和招采信用评价的操作规范（2020版）》附件1签署并向相关药品和医用耗材集中采购机构提交承诺书。

此外，医药企业具有独立法人资格的下属子公司作为医药产品挂网、中标或配送主体时，也应作为承诺主体和承担失信责任的主体。该下属子公司违背承诺的失信责任不自动扩展到母公司和母公司的具有独立法人资格的其他子公司。[7]

承诺事项包括：建立合规审查制度；杜绝失信行为；规范其员工（含雇佣关系，以及劳务派遣、购买服务、委托代理等关系，以下简称“员工”）或具有委托代理关系的经销企业（以下简称“委托代理企业”）销售己方药品或医用耗材的行为；对于其员工或委托代理企业实施失信行为使己方药品或医药耗材获得或增加交易机会、竞争优势的，承担相应的失信违约责任；发生失信行为时，接受处置措施等。

由此可见，信用评价制度下，作为挂网、中标或配送主体的医药企业为其自身、其员工、及其委托代理企业的行为作出承诺，并承担相应的失信违约责任，是承诺主体和承担违约失信责任的主体。相应地，信用评价制度下的医药商业贿赂行为，既包括医药企业实施的、也包括其员工或具有委托代理关系的经销企业实施的商业贿赂行为。[8]

2020年10月10日，哈尔滨Y制药有限公司因实施商业贿赂，被评为“严重”失信等级的医药企业。[9]2023年9月30日，Y公司再次上榜“严重”失信企业名单，[10]根据其2023年11月21日在投资者互动平台的回复，此次被纳入名单，是由于多年前与公司无关联关系的下游代理商在浙江省销售鹿瓜多肽注射液过程中存在商业贿赂行为导致，上述事项并非公司及公司员工的行为。[11]

《关于加强和改进医药价格和招采信用评价工作的通知》明确提出“加强向生产企业穿透，要压实药品耗材生产企业公平合法诚信经营、维护正常价格秩序的第一责任”，并规定了具体“穿透”要求：“对案源已明确具体产品的评级处置，必须穿透到该产品的生产企业；对案源未明确具体产品的，应通过配送企业和医疗机构的举证追溯至具体产品及其生产企业。仅对配送企业进行处置，无法穿透至生产企业，以及按规定不纳入价格招采信用评价制度的案源，处置意见需经省级医疗保障局复核同意后办结。”通知出台大大提高了失信评级处置穿透至生产企业以及明确具体涉案产品的可能性。

省级集中采购机构通过医药企业主动的报告和相关部门公开或产生的信息采集记录医药企业失信行为信息。

提交承诺的医药企业，对于企业自身及其员工、委托代理企业存在失信行为的，应自法院判决或部门行政处罚决定生效之日起30日内，主动向失信行为发生地的省级集中采购机构报告失信信息。[12]医药企业在前述要求的报告期限内，存在瞒报、漏报、不报承诺范围内的法院判决或部门行政处罚信息的，失信等级评定为“一般”。[13]

关于采集记录相关部门公开或产生的信息，集中采购机构有三种信息来源：（1）通过梳理汇总各级人民法院、市场监管局、税务局等相关部门公开的裁判文书、行政处罚决定文书等主动采集信息；（2）在国家医疗保障局和相关部门的合作框架下，采集记录或商请相关部门协助提供发生在本地区范围内的案件信息，包括涉案产品和金额、案由和判决结果、当事企业和人员等；（3）在日常运行中通过监测、受理举报等方式，掌握医药企业定价、投标、履约、营销等方面的失信行为信息。

《关于加强和改进医药价格和招采信用评价工作的通知》要求“各省级医药集中采购机构在接到医疗保障局通报相关案源6个月内完成评级处置”，反映出医疗保障局通报案源成为失信信息的主要来源。医疗保障局依托其与相关部门的合作框架，能够全面、及时掌握尚未在公开渠道披露的刑事判决、行政处罚等失信案源信息。

信用评级以省为单位进行，由省级集中采购机构负责实施，根据失信行为的性质、情节、时效以及影响范围等因素，将医药企业在本地招标采购市场的失信情况评定为“一般”“中等”“严重”“特别严重”四个等级。信用评级所依据事实限于发生在本省范围内的失信事项，本省未发生失信行为的，不以在其他省份的失信行为、失信等级作为本省信用评级结果，列入《全国医药价格和招采失信企业风险警示名单》的除外。

2021年9月27日起，国家医疗保障局网站定期公示全国各省市价格招采信用评价中被评为“特别严重”和“严重”的失信企业名单，截至2024年4月30日，已连续发布9期评定结果。

《关于加强和改进医药价格和招采信用评价工作的通知》提出“加大信息披露力度”，具体而言，各省级医疗保障部门和医药集中采购机构均应在本单位门户网站醒目位置设置专栏，自2024年一季度起，向社会动态公告“特别严重”“严重”“中等”“一般”失信评定结果，并报国家医疗保障局（医药价格和招标采购指导中心）备案。国家医疗保障局也将在门户网站价格招采信用评价专栏按季度公开有关情况。

关于医药商业贿赂，省级集中采购机构根据法院判决或相关执法部门行政处罚认定的案件事实，按照医药企业近三年（不包括2020年8月28日之前）[14]在本省范围内对各级各类医疗机构、集中采购机构及其工作人员行贿的具体数额，评定失信等级如下。

2024年2月27日发布的第8期失信评定结果显示，截至2023年12月31日，全国各省份共有26家医药企业被评定为“严重”失信和“特别严重”失信企业，[16]其中有25家是因为送回扣等商业贿赂行为，[17]例如遵义B医药有限公司因向桐梓县人民医院有关人员给予回扣或不正当利益累计355.16万元，被贵州省医药集中采购机构评定为“特别严重”失信。[18]

省级集中采购机构根据医药企业失信等级，分别采取如下处置措施。但涉事药品或医用耗材供给结构单一、供需形势紧张的，采取分级处置措施，并兼顾药品可及性。

全国联合处置措施：上一年度，被5个及以上省份评定为失信“特别严重”的企业，将汇总列入《全国医药价格和招采失信企业风险警示名单》，该企业失信评级结果为“中等”或“中等”以下的省份，其评级结果将被相应上调为“严重”。

此外，《关于加强和改进医药价格和招采信用评价工作的通知》提到“拓展评定结果应用”，要求“在组织国家集中采购和省际联盟采购设置招采规则时，医疗保障部门应充分考虑评定结果因素，对‘特别严重’及‘严重’失信企业实行不同程度的禁入或约束，根据评级结果在续约时给予一定赋分。要强化信用评价与价格治理的协同联动，在一省确定失信产品价格虚高空间后，应及时通知他省予以关注。”

医药企业信用可以修复，包括“自动修复”和“主动修复”两种类型。

失信行为时间超过3年的，失信信息保留但不再作为信用评级所依据的事实，信用评级将自动修复。此外，因认定事实不清或认定事实错误，相关司法判决、行政处罚决定被依法撤销的，涉事企业可向省级集中采购机构申请，经逐级核实后重新评价评级。

医药企业信用自动修复的，将由省级集中采购机构及时确认是否有效，根据相关企业在本省范围内实际的价格和经营行为合理调整其失信等级，直至清零。

企业采取措施主动修复信用的，应向集中采购机构提交正式的信用修复报告，包括修复措施针对的失信事项、修复措施的具体内容、修复措施的落实情况及效果等，由集中采购机构核实并根据裁量基准和修复措施的对应关系，及时确认修复是否有效，并根据相关企业在本省范围内实际的价格和经营行为合理调整其失信等级，直至清零。

主动修复信用主要是针对具体失信行为采取的纠正、弥补措施，使其可以不再作为信用评级所依据的事实，或者降低其对信用评级结果的影响，进而达到修复信用的效果。不同失信行为对应的修复措施分为“必要措施”+“充分措施”两类，采取了该两类措施后，企业的信用得以修复，具体如下。企业失信等级越高，所需的修复措施越多。

主动修复的具体的修复措施如下：

① 终止相关失信行为，如终止被查实的医药商业贿赂、取得虚开的增值税发票等行为，纠正不公平高价，放弃违规取得的挂网、中标或中选资格，恢复执行合同规定的价格或配送等条款等。

② 对涉案员工、委托代理企业采取法律和合同框架内的惩戒措施，其中：

    a. 是告诫、检讨、整改性质的轻微惩戒措施；

    b. 是对涉案员工、委托代理企业利益产生具体影响的惩戒措施；

    c. 如解除雇佣、委托代理关系等惩戒措施。

③ 公开致歉声明消除不良影响，其中：

    a. 在集中采购平台网站公开发布致歉声明消除不良影响；

    b. 在省级医疗保障部门官方网站、集中采购平台网站，以及企业官方网站显著位置公告致歉声明消除不良影响。

④ 提交合规整改报告并承诺接受合规检查。

⑤ 主动剔除涉案产品价格中的虚高空间。

⑥ 主动退回或公益性捐赠不合理收益。

⑦ 有效指证失信行为的实际控制主体。

针对商业贿赂失信行为，企业的信用评级与主动修复措施的具体对应关系小结如下：[19]

前文提到的哈尔滨Y公司在二次上榜严重失信名单后，解除了与行贿代理商之间的合作关系，制定了防止商业贿赂的相关内部控制制度并严格执行。据其与监管机构的沟通，Y公司及下属子公司已不存在“严重失信”的情形。[20]

 《全国医药价格和招采失信企业风险警示名单》根据上一年度全国各省的信用评级结果制定调整。上一年度评定为失信“特别严重”的省份数量下降至5个以内的，相关企业不再列入新一版名单。医药企业从名单中撤销的，省级集中采购机构将根据相关企业在本省范围内实际的价格和经营行为合理调整其失信等级，直至清零。

然而，即使医药企业信用得以修复，集中采购机构也只会调整信用评级结果，不会删除失信事实记录。

人无信不立，业无信不兴。从不良记录到信用评价，从公立医院到集中采购平台，多年来国家一直致力于构建全方位的系统信用监管体系，以整治医疗机构长期存在的不正之风和腐败问题，建立起诚实信用、公平竞争、优胜劣汰的医药市场机制，助力医药行业重回风朗气清。

在这一监管体系下，实施商业贿赂的医药企业，不仅会面临行政处罚，还将面临产品禁入公立医院、失信评级、分级处置等一系列惩戒措施，对企业产品的入院和销售产生直接影响。在失信责任“穿透”原则的不断强化下，外部第三方也不再能充当医药企业的违法“掩护”。

因此，医药企业应当主动遵守信用承诺，严格约束员工行为的同时，加强对外部第三方的管控。如不慎被列为失信企业，也不应消极等待评级自动修复，而应积极主动采取修复措施，早日恢复信誉，尽可能减轻评级带来的负面影响。